Для дальнейшего развития ГЧП в социальной сфере РК необходимо расширение сфер его применения путем совершенствования договоров
Об этом отмечает директор департамента развития государственно-частного партнерства АО «Казахстанский центр ГЧП» Назгуль Нуркенова.
B мировой экономической практике институт государственно-частного партнерства играет важную роль в развитии инфраструктуры. Он является мощным инструментом, позволяющий объединить усилия государства и частного сектора для решения общих задач. Во многих странах ГЧП успешно применяется для развития социально-значимых секторов: в здравоохранении и образовании, которые традиционно относятся к сфере ответственности государства. Как и в мировой практике, в Казахстане развитие ГЧП успешно развивалось в транспортной и энергетической отраслях с использованием концессионного механизма.
В своем Послании народу «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана» Глава государства отметил важную роль государственно-частного партнерства для привлечения инвестиций: «Огромным потенциалом по привлечению частных инвестиций располагает механизм государственно-частного партнерства. Мы запустили этот механизм в Казахстане, но он требует усовершенствования в соответствии с лучшей мировой практикой».
В мировой практике нет единых стандартов для развития ГЧП. Уровни и направления развития ГЧП в каждой стране различны. Внедрение ГЧП в конкретной стране может включать в себя несколько этапов. Причем, начиная от выработки политики, этот процесс практически постоянно совершенствуется благодаря выявлению различных барьеров и их ликвидации, а также путем совершенствования, углубления и расширения сфер применения ГЧП.
На данный момент в Казахстане практически завершен подготовительный этап. В настоящее время проводится работа по совершенствованию существующих договоров доверительного управления и аренды, начата работа по внедрению принципов ГЧП, используемых в контрактах в мировой практике. Все это в итоге будет способствовать расширению сфер применения государственно-частного партнерства с тем, чтобы иметь возможность применять данный механизм не только в транспортном и энергетическом секторах, но и в социальной инфраструктуре.
В настоящее время в стране постепенно в сферу влияния ГЧП попадают секторы социального обеспечения, тепло- и энергоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Сегодня, в силу особенностей законодательства, эти проекты предусматривают их реализацию исключительно на основе механизма концессии. Однако многие проекты по здравоохранению, социальной защите, водообеспечению и водоотведению подпадают под Перечень объектов, не подлежащих передаче в концессию. (Он, к слову, совпадает с перечнем объектов, не подлежащих приватизации. Это приводит к неверному знаку равенства между понятиями «концессия» и «приватизация», которые для многих являются одним и тем же институтом. Отчасти это происходит и из-за того, что в Казахстане отсутствует определение понятия «государственно-частное партнерство»).
На круглом столе «Развитие государственно-частного партнерства в условиях реализации индустриально-инновационной политики», проведенном НДП «Нур-Отан» в конце ноября, председатель правления АО «Региональный центр ГЧП в Карагандинской области» Виссарион Ким отметил: «В свое время Указ (Президента по Перечню объектов, не подлежащих передаче в концессию - авт.) сыграл значительную и важную роль, когда происходила массовая приватизация, и действительно нужен был соответствующий перечень. Но когда сейчас, на сегодня, мы имеем более развитое правовое поле, уже отработали за это время множество механизмов реализации государственной социально-экономической политики, я думаю, можно было бы по новому подойти к перечню объектов, которые не подлежат передаче в концессию». (Согласно статистике Всемирного банка с 1990 по 2008 годы в международной практике в водном секторе было реализовано 662 проекта ГЧП).
Одним из крупных барьеров на пути расширения сфер применения государственно-частного партнерства служит факт отсутствия в казахстанском законодательстве иных, кроме концессий, видов контрактов ГЧП. В мировой же практике в социальных сферах применяются неконцессионные виды контрактов.
Одной из стран, где наиболее высоко развито применение механизмов ГЧП в социальном секторе, является Великобритания, где за период с 1987 года по 2008 год 23% из всего объема контрактов на основе одной из форм ГЧП - Частной финансовой инициативы (ЧФИ) - приходится на сектор здравоохранения и 16% всех контрактов ЧФИ - на сектор образования 23%.
Механизм концессии подразумевает, что концессионер строит и сам эксплуатирует объект, например дорогу, и получает доход от его эксплуатации. В международной практике ГЧП в социальной сфере обычно не ориентируется на оплату услуг со стороны населения, вместо этого применяется система долгосрочных выплат со стороны государства.
Проекты ГЧП в социальной сфере обычно реализуется на основе модели «строительство - содержание» при этом объект может быть передан государству как сразу после завершения строительства, так и после завершения срока контракта ГЧП, при этом платежи частной стороне государство осуществляет в период контракта в зависимости от эксплуатационной готовности объекта, то есть в зависимости от качества предоставляемых услуг частником.
Например, в странах Европы только в сфере здравоохранения применяется до десятка разного вида моделей ГЧП. Так, в Великобритании в проектах здравоохранения применяется модель «Содержание и управление». Например, между местным органом и компанией HBO & Co (UK) Ltd был заключен контракт на передачу больницы университета Лотиана (на «содержание и управление», включая управление техническим состоянием больницы, управление архивом медицинских снимков и системой связи. Начало работ - октябрь 1997 года, срок контракта 12 лет.
Во Франции в проекте строительства государственной больницы (Bail Emphythéotique Hospitalier) стоимостью 6 млрд. евро была применена модель «Дизайн-Строительство-Обслуживание», где частному сектору было передано право на проектирование, строительство и обслуживание больницы, а также на выполнение коммерческой деятельности в пределах структуры проекта. При этом контракт не включал предоставление частным сектором клинических услуг. Срок контракта составил 5 лет.
В Португалии также при реализации проектов в сфере здравоохранения применяются контракты на «Строительство, финансирование, управление и обслуживание» больничных зданий. Одним из первых проектов в этой сфере были больницы Loures, Cascais, Braga, Sintra и Villa Franca de Xira.
Случаи, когда в ГЧП-проектах по здравоохранению права на оказание некоторых клинических услуг передаются частному сектору, скорее исключение, чем правило. Да и имеющиеся примеры предполагают лишь частичное оказание таких услуг населению. В Мадриде - это уход за больными, в Румынии, где бизнес участвовал в проектах строительства больницы Elias в Будапеште и медицинского центра Unirea, частный сектор оказывает услуги по рентгеновскому обследованию пациентов, а также по привлечению клиентов - организаций для медицинского обслуживания (медицинское страхование).
Однако чаще всего в международной практике в ГЧП-проектах оказание медицинских услуг традиционно сохраняется за государством.
Таким образом, в проектах здравоохранения государство несет ответственность перед населением за качество оказания медицинских услуг, предоставляя частному сектору право на техническое обслуживание объекта, а также возможность получения доходов от осуществления некоторых видов коммерческой деятельности. Например, строительство паркинга на территории клиники для его клиентов, организация питания, прачечных и других видов деятельности, не являющихся медицинскими услугами по лечению пациентов.
Международная практика показывает, что бизнес охотно занимает предоставляемые ему государством ниши в социальной инфраструктуре.
Однако в Казахстане существует ряд нерешенных законодательных вопросов, препятствующих применению аналогичной западной схемы сотрудничества государства и бизнеса.
Для дальнейшего развития ГЧП в социальной сфере РК необходимо расширение сфер его применения путем совершенствования действующих договоров доверительного управления, имущественного найма (аренда) на основе существующих в международной практике контрактов на управление и содержание, эксплуатацию и содержание, расширение моделей концессии, а также внедрение нового вида контракта на строительство и эксплуатацию, которые используются в мире для реализации проектов в социальной сфере и ЖКХ.
